从2018政府工作报告回顾过去五年里中国文娱产业最高政策变迁

无论了解与否，政策与文化产业间的联结已经改变了彼此，而熟悉这些政策和产业风向，将是未来5年内我们认知文化产业最合适的切口之一。

作者 | 齐朋利

过去五年可能是中国文化产业历史上最重要的发展时期。

根据2018政府工作报告，过去五年，中国文化产业年均增速超过13%，几乎是GDP年均增速的两倍。在国家统计局2017年公布的统计数据中，2016年文化产业增加值首次突破3万亿元，占GDP比重为4.14%。截至2016年末，我国文化及相关产业企业数量达297.65万户，注册资本14.29万亿元。

这使得“文化产业成为国民经济支柱性产业”的目标迈入了现实。

自2012年以来，国务院及相关组成部门通过对以影视、演艺娱乐、动漫游戏、文化旅游为代表的文化产业出台一系列宏观或具体的扶持政策及管理办法，为中国文化产业提供了成长条件。仅在2017年，国务院等部门发布的相关文件就超过60个。

按照《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》要求，“十三五”末文化产业将成为国民经济支柱性产业。

据此，2018年将是文化产业依规推进的关键期。对从业者而言，在2018年除了利用政策导向寻求更多机会，如何在这个日益繁荣的市场里，面对愈发严格的政策监管与市场秩序规范显得尤为重要。

《三声》（ID：tosansheng）整理了过去5年以来中央及相关部门推出的一些主要文化产业政策。

很大程度上，这些政策代表着过去5年政府与文化产业的互动，其中一部分在接下来还将产生持续影响。政策与文化产业间的联结已经改变了彼此，而熟悉这些政策和产业风向，将是未来5年内我们认知文化产业最合适的切口之一。

2013年-2014年

2013年2月出台的《新闻出版改革发展工作要点》，率先宣布了针对新闻出版行业进行改革。其中包括深化非时政类报刊出版单位转企改制，实施出版传媒企业集团化发展战略，打造骨干企业和战略投资者等。

《要点》明确了支持出版传媒企业走向资本市场；引导民间资本有序参与出版经营活动等等。

同年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》针对中国文化产业提出体制改革目标：深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系推动社会主义文化大发展大繁荣。同时决定提出提高文化开放水平，坚持政府主导、企业主体、市场运作、社会参与，扩大对外文化交流，加强国际传播能力和对外话语体系建设。

2014年两会期间，政府工作报告首次要求2014年文化产业发展增速要达到15% ，“深化文化体制改革，加强文化市场建设，文化产业增加值增长15%以上”。依据国务院这份在2014年两会期间发布的政府工作报告，针对文化产业，在此期间展开了多个角度的政策扶持和方法管理。

相比过去两年，这一年针对文化产业出台的相关政策在发展思路上更为全面，部分条例的针对性也较为明显。

2014年3月出台的《关于加快发展对外文化贸易的意见》明确了文化产业出海的支持重点。鼓励和支持国有、民营、外资等享有同等待遇、鼓励和引导文化企业加大内容创新力度、支持文化企业拓展文化出口平台和渠道；并加大了财税支持和服务保障。对国家重点鼓励的文化产品出口实行增值税零税率等，减少对文化出口的行政审批事 37 39753 37 14987 0 0 3056 0 0:00:13 0:00:04 0:00:09 3056、加强相关知识产权保护等。

同月，文化部、中国人民银行、财政部发布《关于深入推进文化金融合作的意见》，具体做法包括完善文化金融合作信贷项目库、文化产业投融资公共服务平台、贷款贴息，将直接融资、区域股权市场、普惠金融等推广到文化产业领域，鼓励有条件的地方建设文化金融专营机构、建设文化金融服务中心、创建文化金融合作试验区。

发布该政策的背景是，根据央行数据统计，到2013年12月，文化产业中长期本外币信贷余额达到1574亿元，较年初新增419亿元，同比增长36.28%；185家文化企业注册发行的债券余额达到2878.5亿元；77家文化企业在沪深两地资本市场上市。截至2013年末，全国各类型的文化产业股权投资基金57只，募集规模高于1350亿元。

同年6月，《关于支持电影发展若干经济政策的通知》对外发布，重点是加强电影事业发展专项资金的管理，和加大电影精品专项资金支持力度，通过文化产业发展专项资金重点支持电影产业发展，并对电影产业实行税收优惠政策。

在此时，中国电影市场已经成为仅次于美国的全球第二大票房市场，同月上映的《变形金刚4》拿下19亿票房，成为当年度的电影市场票房冠军，此前2013年年初上映的《西游降魔篇》成为国产电影票房冠军。

同时，《关于大力支持小微文化企业发展的实施意见》明确了对小微企业的政策扶持，《关于推动特色文化产业发展的指导意见》则加大了对特色文化产业发展的扶持力度，成为日后特色小镇发展的重要纲领。

2014年-2015年

2014-2015年期间文化产业的政策出台相对平稳，作为之前政策的延续补充。

2015年5月，文化部办公厅正式印发《2015年扶持成长型小微文化企业工作方案》，延续了此前一年对小微文化企业的扶持策划，加大了扶持力度，并明确方向为演艺业、娱乐业、动漫业、游戏业、文化旅游业、艺术品业、工艺美术业、文化会展业、创意设计业、网络文化业、数字文化服务业等行业及文博创意企业、非物质文化遗产生产性保护企业等成长型小微文化企业。

9月，经由国务院常委会议，酝酿了13年的《中华人民共和国电影产业促进法(草案)》得到通过。同时，这一年的政策落点于“万众创新”，创业也从社会议题上升为国家战略。

2015年3月11日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》，宣布将顺应网络时代大众创业、万众创新的新趋势，加快发展众创空间等新型创业服务平台，营造良好的创新创业生态环境。

《意见》明确了各地区、各部门要高度重视推进大众创新创业工作，并在在国家自主创新示范区、国家高新技术产业开发区、小企业创业基地、大学科技园和其他有条件的地区开展创业示范工程，鼓励各地积极探索推进大众创新创业的新机制、新政策。

之后国务院再度印发《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，明确改革重点集中在建立创业扶持的新机制、制定财税金融的新政策和发展创业服务新模式三个方面。通过支持符合条件的创业企业上市或发行票据融资，推动在上海证券交易所建立战略新兴产业板，为创业企业通过资本市场获取直接融资创造条件。值得注意的是，在次年的“十三五”规划纲要草案的修改过程中，“设立战略性新兴产业板”的字样遭到删除。

同时在这一年，互联网文化产业得到了政策的更多关注。

2015年1月，国家新闻出版广电总局印发《关于推动网络文学健康发展的指导意见》，要求针对“抄袭模仿、内容雷同，机械化生产、快餐式消费以及片面追求市场效益，侵权盗版屡打不绝，市场主体良莠不齐，管理规则不健全，市场监管不完善等突出问题”进行整改。并要求通过把握正确导向、实施精品工程、健全编辑管理机制、建立完善作品管理制度、推动内容投送平台建设、大力培育市场主体等措施，用“3至5年时间”，使创作导向更加健康，创作质量明显提升，陆续推出一批思想精深、艺术精湛原创网络文学精品；使运营和服务的模式更加成熟，与图书影视、戏剧表演、动漫游戏、文化创意等相关产业形成多层次、多领域深度融合发展，在网络内容建设和文艺创新中的作用更加突出；培育一批原创能力强、投送规模大、覆盖范围广、管理有章法的网络文学出版和集成投送骨干企业，打造一批具有市场竞争力的品牌。

此外，为响应“一带一路”号召，文化部同年提出以文化先行方式建设“丝绸之路文化产业带”，通过建设“丝绸之路文化产业带”，加强影视、演艺娱乐、动漫游戏、文化旅游、工艺美术、非物质文化遗产、民族文化、工业制造、建筑设计、文化体育等多领域的交流合作，打通文化壁垒。2017年，中国与沙特阿拉伯联合制作的动画《孔小西与哈基姆》作为这一计划的产物在沙特播出。该片融入了中国美食、服饰、功夫等元素，版权总共发行到22个阿拉伯国家。

2015年-2016年

2015年到2016年期间，文化产业迎来多个行业拐点，从传统影视行业到直播行业，以及短视频、网剧网络大电影等互联网内容的快速崛起，共同导致文化产业的政策制定展现出新气象。2016年，全国规模以上文化及相关产业的五万家企业实现营业收入80314亿元，环比增长7.5%。

以2016年为开端的“十三五”政策制定上确立了“着力抓好创作生产这个中心环节”，“积极主动作为”的战略方向，并特地指出，社会各界对文化产业的认识不断深化，文化产业在满足人民群众多样化消费需求、使中国梦和社会主义核心价值观更加深入人心、加快经济发展方式转变、推动经济结构战略性调整、促进创新创业、提升国家文化软实力等方面的作用更加凸显。

在2015年10月进行的文艺工作座谈会上，明确了“繁荣文艺创作、推动文艺创新”的发展目标，同时对部分领域及其从业者提出了重点关注，如民营文化工作室、民营文化经纪机构、网络文艺社群等新的文艺组织大量涌现，网络作家、签约作家、自由撰稿人、独立制片人、独立演员歌手、自由美术工作者等新的文艺群体。

“我们要扩大工作覆盖面，延伸联系手臂，用全新的眼光看待他们，用全新的政策和方法团结、吸引他们，引导他们成为繁荣社会主义文艺的有生力量。”在随后发布的《中共中央关于繁荣发展社会主义文艺的意见》中，再次明确了大力发展网络文艺，推动网络文学、网络音乐、网络剧、微电影、网络演出、网络动漫等新兴文艺类型繁荣有序发展，加强文艺阵地建设的相应主张。

2015年12月，国家新闻广电出版总局发布了《关于大力推进我国音乐产业发展的若干意见》。《意见》提出，到“十三五”期末，通过培育“2至3家以音乐内容开发生产为核心，旗下拥有若干知名品牌企业和优势产品，资产规模和营业收入双超50亿元，在国内外有较大影响力的综合性音乐集团公司”、“搭建大型专业音乐平台”、“实施音乐人才培养计划”、“推进国家音乐产业基地建设”等措施，令整个音乐产业实现产值3000亿元。其中，国家音乐产业基地实现产值1000亿元，成为在国内外具有较强影响力和竞争力的骨干音乐产业集群。

2016年5月份，随着2022年冬奥会申办成功，国家体育总局公布了《体育发展“十三五”规划》。根据规划，到2020年，全国体育产业总规模需要超过3万亿元，体育产业增加值的年均增长速度快于同期经济增长速度，在国内生产总值中的比重达到1%，体育服务业增加值占比超过30%。

包括形成一批特色鲜明的产业集群和知名品牌，建设50个国家体育产业示范基地、100个国家体育产业示范单位，100个国家体育产业示范项目；人均体育场地面积超过1.8平方米，体育消费额占人均居民可支配收入比例超过2.5%等。

2016年9月，国家新闻出版广电总局下发《关于加强网络视听节目直播服务管理有关问题的通知》；11月4日，国家互联网信息办公室发布《互联网直播服务管理规定》；12月12日，文化部印发《网络表演经营活动管理办法》。政策出台的大背景是直播行业在2016年进入爆发期，市场规范尚未确立，竞争处于失序状态。

同年11月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议正式通过《中华人民共和国电影产业促进法》，确立国务院应当将电影产业发展纳入国民经济和社会发展规划，并将建立电影评价体系，鼓励开展电影评论。该法于2017年3月正式施行。

2016年-2017年

随着《战狼2》打破了沉寂已久的中国电影票房市场和票房纪录，2016年至2017年拉开了“十三五”的序幕，新一轮的文化产业改革由此开始。

2016年12月，国家新闻出版广电总局下发《关于加强微博、微信等网络社交平台传播视听节目管理的通知》。包括三类内容受到该政策约束：一、利用微博、微信等各类社交应用开展互联网视听节目服务的网络平台，二、利用微博、微信等各类网络社交平台传播的电影、电视剧，三、利用微博、微信等各类网络社交平台传播的网络剧、网络电影、新闻节目、纪录片、专题片、综艺节目等视听节目。

《通知》要求，利用微博、微信等各类社交应用开展互联网视听节目服务的网络平台，应当取得《信息网络传播视听节目许可证》；利用微博、微信等各类网络社交平台传播的电影、电视剧，相关影视剧应当具有《电影片公映许可证》或《电视剧发行许可证》。

而利用微博、微信等各类网络社交平台传播的网络剧、网络电影、新闻节目、纪录片、专题片、综艺节目等视听节目，节目内容应当符合互联网视听节目管理的相关规定。微博、微信等网络社交平台不得转发网民上传的自制时政类视听新闻节目。《通知》还要求省级新闻出版广电行政部门依法对辖区内利用微博、微信等各类社交应用开展互联网视听节目服务的行为加强管理。

2017年2月，国家发改委发布《战略性新兴产业重点产品和服务指导目录》，明确了数字创意产业的主要内容。同年4月，文化部在2017年全国文化产业工作会议上公布《文化部“十三五”时期文化产业发展规划》，要求到2020年，文化产业整体实力和竞争力明显增强，文化产业成为国民经济支柱性产业。

“十三五”期间，要培育一批具有核心竞争力的文化企业，打造一批具有较强影响力的文化产品和品牌，支持实施一批具有较强带动作用的重点文化产业项目，创建一批具有显著示范效应的国家级文化产业园区，确定一批国家文化消费试点城市，打造3至5个市场化、专业化、国际化的重点文化产业展会，支持建设50个左右文化金融服务中心，培训各类文化产业人才超过5000人次。

同月，文化部发布了《关于推动数字文化产业创新发展的指导意见》，成为首个明确提出“数字文化产业”概念的政策文件，涵盖动漫游戏、网络文学、网络音乐、网络视频等数字文化产品。该《意见》指出，要以供给侧结构性改革为主线，加强原创能力建设，推进文化创业创新，增强中华文化在数字化、信息化、网络化时代的国际竞争力、影响力。

2017年5月7日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》。其中提到“十二五”时期我国文化建设取得显著成就，十二五发展改革规划纲要确定的任务都顺利完成。“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，也是促进文化繁荣发展的关键时期。

《纲要》总体要求包括把创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展等新理念贯穿于文化发展改革全过程；通过推动文化内容形式创新、发展网络文艺、完善评价激励机制、加强版权保护繁荣文化产品创作生产；逐步建立现代传播体系和现代公共文化服务体系，完善现代文化产业体系和现代文化市场体系；做大做强主流舆论、推动媒体融合发展、发展壮大网上舆论阵地、规范传播秩序。

2017年8月，国务院印发《关于进一步扩大和升级信息消费，持续释放内需潜力的指导意见》，其中提出丰富数字创意内容和服务，由文化部、中央网信办、新闻出版广电总局等单位负责，实施数字内容创新发展工程。

9月4日，国家新闻出版广电总局、发展改革委、财政部、商务部、人力资源和社会保障部等五部委联合下发了《关于支持电视剧繁荣发展若干政策的通知》，指导电视剧繁荣发展。

《通知》包括：建立和完善科学合理的电视剧投入、分配机制；完善电视剧播出结构；规范电视剧收视调查和管理，对电视剧、网络剧实行同一标准进行管理；统筹电视剧、网络剧管理，未取得新闻出版广电部门颁发许可证的影视剧一律不得上网播放；支持优秀电视剧“走出去”；加强电视剧人才培养；引导规范社会资本支持电视剧繁荣发展等等。

同样在2017年9月，国家统计局在其官方网站发布了2016年文化及相关产业统计数据。数据显示，2016年全国文化及相关产业增加值为30785亿元，比上年增长13.0%（未扣除价格因素），比同期GDP名义增速高4.4个百分点；占GDP的比重为4.14%，比上年提高0.17个百分点。

2017年-2018年

2017年10月18日，《十九大报告》提出要坚定文化自信，推动社会主义文化繁荣兴盛。推动文化产业发展，健全现代文化产业体系，要以促进文化产业转型升级为着力点，提高文化产业发展质量和效益。同时要繁荣文艺创作，坚持思想精深、艺术精湛、制作精良相统一，加强现实题材创作，不断推出讴歌党、讴歌祖国、讴歌人民、讴歌英雄的精品力作。倡导讲品位、讲格调、讲责任，抵制低俗、庸俗、媚俗。加强文艺队伍建设，造就一大批德艺双馨名家大师，培育一大批高水平创作人才。

截止2017年12月21日，国务院和中央各部委（局）已印发的60多个与文化有关的法规政策中，文化类的专规或分项规划有21个，占了年度重要政策的40%；涉及到文化产业扶持的有14个，占了年度文化产业政策的23%，政策的级别、数量和指向性均创造历年之最。

2018年1月3日至4日，2018年全国文化厅局长会议在北京召开。其中2018年重点工作为，加强艺术创作规划和引导。研究设立现实题材舞台艺术创作选题库，制定《2018—2021全国现实题材舞台艺术创作计划》，加强现实题材创作。加快构建现代公共文化服务体系，综合运用财政金融手段支持文化产业发展，推广文化金融服务中心模式和文化产业专项债券，联合财政部发布推广文化领域PPP模式的政策文件。

优化文化产业结构布局，大力发展数字艺术展示产业，推进数字文化产业系列标准群建设，实施动漫游戏产业“一带一路”国际合作行动计划。继续实施特色文化产业发展工程，推进藏羌彝文化产业走廊建设。制定实施《京津冀文化产业协同发展规划纲要》，构建文化市场信用监管体系。

以网络表演、网络游戏等为重点，部署开展违法违规互联网文化活动查处工作。加强演出市场、互联网上网服务营业场所、艺术品市场重大案件督办，严查文化市场禁止内容。加强“一带一路”文化交流合作，召开文化部“一带一路”工作会议，健全“一带一路”文化交流合作机制。

2月2日，国家网信办公布《微博客信息服务管理规定》（以下简称《规定》）。该《规定》共18条，自今年3月20日起施行，内容包括微博客服务提供者主体责任、真实身份信息认证、分级分类管理、辟谣机制、行业自律、社会监督及行政管理等条款。

2月4日，文化部、国家新闻出版广电总局等部委召开会议，部署2018年工作。其中影视领域长期存在的过度娱乐化和低俗之风为会议重点讨论议题。其中明星薪酬过高是新闻出版广电总局着重解决的问题。

此外，为推动更多具有中国特色、中国风格、中国气派的优秀文化产品走出国门，文化“走出去”将加快步伐、提质增效——丝绸之路影视桥、丝路书香等系列工程项目会继续扎实推进、优化升级；借力国际节展、“中国电影•普天同映”等平台，让更多优质产品和服务占领国际市场。

2月8日，国家广电总局发布《严肃整治网上低俗炒作、不良有害视听节目》通知，提出严肃整治近期网上出现的恶意拼接经典卡通形象散布血腥暴力的视听节目。同时基于网络直播乱象，中央宣传部、中央网信办、文化部、国家新闻出版广电总局、全国“扫黄打非”工作小组办公室作出部署，将于2月上旬至4月下旬进一步开展针对网络直播平台传播低俗色情暴力等违法有害信息和儿童“邪典”动漫游戏视频的集中整治行动。

其中未获得相关直播服务资质的直播平台和频道，将被依法予以取缔；对具备运营资质、传播违法违规和不良内容的，责令删除相关内容，问题突出的直播频道和直播间，立即下线整改。对违法违规情节严重的互联网站，依法予以关闭；涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。

针对今年年初火爆的直播答题，国家新闻出版广电总局于今年春节前发布《加强网络直播答题节目管理》通知。

通知要求，相关平台不得宣扬拜金主义和奢靡之风、开展网络直播答题节目的平台必须具有法定网络视听节目直播资质、直播答题节目主持人应当具备广播电视节目主持人相应的条件、网络直播答题活动不得过度营销和过度炒作等。《通知》要求各级广电部门清理整顿网络答题直播活动，对违法违规问题即发现、即处置。

同期，国家新闻出版广电总局电影局下发通知，将在全国5万余个影厅中，选出5000个作为“人民院线”签约影厅。签约影厅在特定优秀主旋律影片和重要时间节点的重要影片实行“专厅专用”，采取组织观看、优惠票价、给予政策、资金扶持或奖励等方式，保证放映阵地。

中国电影票房也在今年2月达到101.4亿元，刷新了中国内地市场2017年8月的单月票房纪录，也打破了北美市场2011年7月创下的全球单月单市场13.95亿美元的票房纪录。

2018年3月5日，2018政府工作报告指出，过去五年来，通过坚持以供给侧结构性改革为主线，着力培育壮大新动能，并坚持创新引领发展，着力激发社会创造力。中国经济实力跃上新台阶。国内生产总值从54万亿元增加到82.7万亿元，年均增长7.1%，占世界经济比重从11.4%提高到15%左右，其中文化产业年均增长13%以上。

其中对2018年政府工作的建议里提到，未来要做大做强新兴产业集群，实施大数据发展行动，加强新一代人工智能研发应用，在文化、体育等多领域推进“互联网+”。

在思想道德建设和群众性精神文明创建上，将加快构建中国特色哲学社会科学，繁荣文艺创作，发展新闻出版、广播影视、档案等事业。加强文物保护利用和文化遗产保护传承。建好新型智库。加强互联网内容建设。深入实施文化惠民工程，培育新型文化业态，深化中外人文交流。

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